Постановлением Конституционного Суда России от 22 июня 2017 года №16-П положение пункта 1 статьи 302 ГК Российской Федерации признано не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 8 (часть 2), 19 (части 1 и 2), 35 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой оно допускает истребование как из чужого незаконного владения жилого помещения, являвшегося выморочным имуществом, от его добросовестного приобретателя, который при возмездном приобретении этого жилого помещения полагался на данные Единого государственного реестра недвижимости и в установленном законом порядке зарегистрировал право собственности на него, по иску соответствующего публично-правового образования в случае, когда данное публично-правовое образование не предприняло — в соответствии с требованиями разумности и осмотрительности при контроле над выморочным имуществом — своевременных мер по его установлению и надлежащему оформлению своего права собственности на это имущество.
Согласно пункту 1 статьи 302 ГК Российской Федерации если имущество возмездно приобретено у лица, которое не имело права его отчуждать, о чем приобретатель не знал и не мог знать (добросовестный приобретатель), то собственник вправе истребовать это имущество от приобретателя в случае, когда имущество утеряно собственником или лицом, которому имущество было передано собственником во владение, либо похищено у того или другого, либо выбыло из их владения иным путем помимо их воли.
Правовое регулирование, в соответствии с которым защита прав лица, считающего себя собственником имущества, возможна путем удовлетворения виндикационного иска, если для этого имеются предусмотренные статьей 302 ГК Российской Федерации основания, дающие право истребовать имущество и у добросовестного приобретателя (безвозмездность приобретения имущества добросовестным приобретателем, выбытие имущества из владения собственника помимо его воли и др.), отвечает целям обеспечения стабильности гражданского оборота и направлено в целом на установление баланса прав и законных интересов всех его участников.
Приведенная правовая позиция была сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 21 апреля 2003 года № 6-П применительно к отношениям с участием граждан и юридических лиц. Что касается отношений по поводу истребования жилых помещений из владения граждан по искам публично-правовых образований, в собственность которых оно ранее поступило как выморочное имущество, то применительно к этим отношениям необходимо учитывать их специфику, обусловленную тем, что к публично-правовым образованиям, хотя они и вступают в гражданские правоотношения на равных началах с другими участниками гражданского оборота, нормы гражданского законодательства, относящиеся к юридическим лицам, могут быть применимы, только если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (пункт 2 статьи 124 ГК Российской Федерации).
Когда с иском об истребовании недвижимого имущества к добросовестному приобретателю, который в установленном законом порядке указан как собственник имущества в Едином государственном реестре недвижимости, обращается публично-правовое образование, не может не учитываться специфика интересов, носителем которых оно является. Особенности дел этой категории, исходя из необходимости обеспечения баланса конституционно значимых интересов, могут обусловливать иное распределение неблагоприятных последствий для собственника и добросовестного приобретателя, нежели установленное в статье 302 ГК Российской Федерации и подтвержденное в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации, содержащихся в том числе в Постановлении от 21 апреля 2003 года № 6-П.
Переход выморочного имущества в собственность публично-правового образования независимо от государственной регистрации права собственности и совершения публично-правовым образованием каких-либо действий, направленных на принятие наследства (пункт 1 статьи 1151 ГК Российской Федерации в истолковании постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 мая 2012 года № 9 «О судебной практике по делам о наследовании»), не отменяет требования о государственной регистрации права собственности. Собственник имущества, по общему правилу, несет бремя содержания принадлежащего ему имущества (статья 210 ГК Российской Федерации), что предполагает и регистрацию им своего права, законодательное закрепление необходимости которой, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, является признанием со стороны государства публично-правового интереса в установлении принадлежности недвижимого имущества конкретному лицу (постановления от 26 мая 2011 года № 10-П, от 24 марта 2015 года № 5-П и др.). Бездействие же публично-правового образования как участника гражданского оборота, не оформившего в разумный срок право собственности, в определенной степени создает предпосылки к его утрате, в том числе посредством выбытия соответствующего имущества из владения данного публичного собственника в результате противоправных действий третьих лиц.
При регулировании гражданско-правовых отношений между собственником выморочного имущества и его добросовестным приобретателем справедливым было бы переложение неблагоприятных последствий в виде утраты такого имущества на публично-правовое образование, которое могло и должно было предпринимать меры по его установлению и надлежащему оформлению своего права. В правовом демократическом государстве, каковым является Российская Федерация, пренебрежение требованиями разумности и осмотрительности при контроле над выморочным имуществом со стороны собственника — публично-правового образования в лице компетентных органов не должно влиять на имущественные и неимущественные права граждан, в частности добросовестных приобретателей жилых помещений.
Между тем пункт 1 статьи 302 ГК Российской Федерации — как по своему буквальному смыслу, так и по смыслу, придаваемому ему в системе действующего правового регулирования правоприменительной практикой, -фактически не учитывает возможность ненадлежащего исполнения компетентными органами публично-правового образования своих обязанностей, совершения ошибок, а также не отвечающей критериям разумности и осмотрительности реализации ими правомочий по установлению выморочного имущества и оформлению права на него. Применительно к жилым помещениям защита имущественных интересов публично-правового образования за счет ущемления интересов добросовестного приобретателя -гражданина, который возмездно приобрел соответствующее жилое помещение, в подобной ситуации недопустима, тем более учитывая, что публичный интерес в предоставлении жилого помещения по договору социального найма лицам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, может быть удовлетворен за счет иного жилого помещения.
Такой подход согласуется с позицией Европейского Суда по правам человека, по мнению которого, если речь идет об общем интересе, публичным властям надлежит действовать своевременно, надлежащим образом и максимально последовательно; ошибки или просчеты государственных органов должны служить выгоде заинтересованных лиц, особенно при отсутствии иных конфликтующих интересов; риск любой ошибки, допущенной государственным органом, должно нести государство, и ошибки не должны устраняться за счет заинтересованного лица (постановления от 5 января 2000 года по делу «Бейелер (Beyeler) против Италии» и от 6 декабря 2011 года по делу «Гладышева против России»), Данная позиция была положена в основу разрешения Европейским Судом по правам человека дел, связанных с истребованием у граждан жилых помещений, поступивших в собственность публично-правовых образований как выморочное имущество (постановления от 13 сентября 2016 года по делу «Кириллова против России», от 17 ноября 2016 года по делу «Аленцева против России» и от 2 мая 2017 года по делу «Клименко против России»),
Признание и защита равным образом всех форм собственности (статья 8, часть 2, Конституции Российской Федерации) не исключает различий в правовом режиме частной и публичной собственности, обусловленных в том числе особенностями осуществления и защиты прав на объекты, находящиеся в частной или публичной собственности: если для граждан и юридических лиц действует принцип автономного усмотрения самого правообладателя, лишь бы таковое не нарушало прав и законных интересов других лиц, то для публичного собственника могут действовать соответствующие ограничения, которые вытекают из специфики его правового статуса, проявляющейся в том числе при его участии в гражданских правоотношениях, и предполагают осуществление возложенных на него полномочий в конституционно установленных целях (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2006 года № 8-П).
Соответственно, эффективной гарантией соблюдения баланса частных и публичных интересов при разрешении споров о защите права собственности по искам публично-правовых образований к гражданам или юридическим лицам может считаться только развитая система законодательства с четкими и ясными нормами, которые могли бы рассматриваться как действенный механизм гражданско-правовой охраны интересов частных собственников и добросовестных приобретателей от возможного произвола и злоупотреблений публичной власти в отношениях, связанных с правами на недвижимое имущество. Между тем в действующем правовом регулировании отсутствуют специальные нормы, конкретизирующие условия истребования жилых помещений от добросовестных приобретателей, указанных в Едином государственном реестре недвижимости в качестве собственников этих жилых помещений в установленном законом порядке, по искам публично-правовых образований, что предопределяет разрешение органами судебной власти соответствующих споров на основании положений статьи 302 ГК Российской Федерации.
Суды, следуя предписаниям гражданского законодательства, не рассматривают в качестве разрешительного волеизъявления публично-правового образования, направленного на выбытие недвижимого имущества из владения публичного собственника, акт государственной регистрации права на это имущество, хотя именно данным актом подтверждается законность сделки, совершенной изначально неуправомоченным отчуждателем недвижимого имущества с третьим лицом, как основания регистрации его в качестве собственника этого имущества и, соответственно, законность сделок каждого последующего отчуждателя с конечным добросовестным приобретателем. Правоподтверждающее значение государственной регистрации прав на объекты недвижимости и ее значимость как гарантии правовой определенности в обороте недвижимости, позволяющей его участникам соизмерять собственное поведение и предвидеть последствия такового в условиях неизменности официально признанного статуса правообладателей, неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации (постановления от 14 мая 2012 года № 11-П, от 4 июня 2015 года № 13-П и др.).
Государство в лице уполномоченных законом органов и должностных лиц, действующих при осуществлении процедуры государственной регистрации прав на недвижимое имущество на основе принципов проверки законности оснований регистрации, публичности и достоверности государственного реестра (абзац второй пункта 1 статьи 81 ГК Российской Федерации), подтверждает тем самым законность совершения сделки по отчуждению объекта недвижимости. Проверка же соблюдения закона при совершении предшествующих сделок с недвижимым имуществом со стороны приобретателя этого имущества — в отличие от государства в лице органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, — зачастую существенно затруднена или невозможна. Тем более в неравных условиях находятся публично-правовое образование как собственник жилого помещения, являющегося выморочным имуществом, и его добросовестный приобретатель, возможности которых по выявлению противоправных действий, приведших к тому, что жилое помещение выбывает из владения собственника помимо его воли, далеко не одинаковы.
Европейский Суд по правам человека прямо указывал на то, что истребование жилого помещения по иску публично-правового образования при условии неоднократной проверки самими органами публичной власти в ходе административных процедур регистрации прав на недвижимость правоустанавливающих документов и сделок, заключенных в отношении соответствующего объекта, влечет непропорциональное вмешательство в осуществление права собственности на жилище, если органы публичной власти изначально знали о статусе жилого помещения как выморочного имущества, но не предприняли своевременных мер для получения правового титула и защиты своих прав на него (постановление от 13 сентября 2016 года по делу «Кириллова против России»); при наличии широкого перечня контрольно-разрешительных органов и большого числа совершенных регистрационных действий с объектом недвижимости никакой сторонний покупатель квартиры не должен брать на себя риск лишения права владения в связи с недостатками, которые должны были быть устранены посредством специально разработанных процедур самим государством, причем для этих целей не имеют значения различия между государственными органами власти, принявшими участие в совершении отдельных регистрационных действий в отношении недвижимости, по их иерархии и компетенции (постановление от 6 декабря 2011 года по делу «Гладышева против России»),
Необходимость обеспечения реального и эффективного действия института государственной регистрации на основе принципов, перечисленных в абзаце втором пункта 1 статьи 81 ГК Российской Федерации, не может не приниматься во внимание при истолковании норм об истребовании имущества из чужого незаконного владения, что должно предполагать особые условия (ограничения) виндикации недвижимого имущества, перешедшего в собственность публично-правового образования в порядке наследования по закону как выморочное, по иску публичного собственника, ссылающегося на то, что данное имущество выбыло из его владения помимо его воли. Соответственно, возможность истребования жилого помещения, являвшегося выморочным имуществом, не должна предоставляться публично-правовому образованию — собственнику данного имущества на тех же условиях, что и гражданам и юридическим лицам. При разрешении соответствующих споров существенное значение следует придавать как факту государственной регистрации права собственности на данное жилое помещение за лицом, не имевшим права его отчуждать, так и оценке действий (бездействия) публичного собственника в лице уполномоченных органов, на которые возложена компетенция по оформлению выморочного имущества и распоряжению им. При этом действия (бездействие) публичного собственника подлежат оценке при определении того, выбыло спорное жилое помещение из его владения фактически помимо его воли или по его воле. Иное означало бы неправомерное ограничение и умаление права добросовестных приобретателей и тем самым -нарушение конституционных гарантий права собственности и права на жилище.
Кроме того, для достижения справедливого баланса интересов сторон соответствующих правоотношений необходимо иметь в виду, что выморочное имущество поступает в собственность публично-правового образования не в результате каких-либо его действий как участника гражданского оборота, который создает имущество или приобретает его на основании сделки, а при наступлении указанных в законе обстоятельств, т.е. независимо от действий или намерений самого публично-правового образования, и что политико-правовым мотивом для установления такого регулирования выступает стремление государства избежать появления бесхозяйного имущества. Поэтому отказ в истребовании жилого помещения от гражданина, который возмездно приобрел это жилое помещение, по иску публично-правового образования не может быть признан несовместимым с конституционным принципом справедливости.